——全省全面推开工商登记制度改革将制定配套监管措施
（改革政策解读之二）
广东省委省政府将全面推开工商登记制度改革作为今年全省的重点改革任务之一。省政府近日批准的《广东省商事登记制度改革方案》（下称《方案》），提出了四个方面的12项改革措施，6项涉及“宽进”，6项涉及“严管”，要求2014年底前完成各项改革任务。下一步，全省工商登记制度改革将在“宽进”的基础上制定系列“严管”措施，企业在享受多项“宽进”的“便利”时，也会进一步感受到“严管”后的法定“义务”。社会应理性认识和理解改革，避免形成对改革的误解。
——“先证后照”改“先照后证”，要配套监管
推行工商登记从“先证后照”向“先照后证”转变的改革，是《方案》明确的改革措施，这项改革措施的“落地”，首先需要编制全省统一的《工商登记前置审批事项目录》和《工商登记前置改后置审批事项目录》。目前，上述两个目录的编制工作正在进行，将按程序报批后向社会公布实施。此项改革实际上剥离了原来附加在营业执照上的种种管理功能，推进“证”、“照”关系的厘清，改革的深入推进需要后续监管的配套。
改革前，是“发证”、“发照”部门共同监管，职能交叉，责任不清，存在“重审批轻监管”或“以批代管”现象。改革后，要按照“谁审批，谁监管”与行业监管有机结合的原则，进一步梳理明确工商登记机关、各审批部门和行业监管部门对“无证”、“无照”的监管职责，确保监管到位。
改革提出，要按照“谁审批，谁监管”与行业监管有机结合的要求，完善工商登记后续监管措施。进一步厘清各部门监管职责，落实审批机关的监管责任，加大行业主管部门的监管力度，充分发挥市场综合监管部门的作用。强化属地监管，推动执法重心下移，促进综合执法与专业执法的有机融合，进一步提升执法效能。对未领取营业执照擅自从事无需经过审批的生产经营活动的，由工商登记机关依法监督查处；对应获审批但未获审批就擅自从事相关生产经营活动的，由审批部门或行业主管部门依法监督查处。对于应当具备特定条件的住所（经营场所），或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事生产经营活动的，由国土、规划、建设、房屋管理、消防等部门依法监管。各职能部门要按照工商登记制度改革要求，制定配套的监管办法和标准。
上述规定实质上是确定了审批监管权责对等和行业归口管理相结合的原则，符合《行政许可法》“谁许可、谁监管”精神。《方案》规定，只要具有审批权，就要承担相应领域监管责任，以避免市场监管“缺位、越位、失位”现象。针对无照无证经营监管职能交叉的现状，规定无照从事无需经过审批的生产经营活动，由工商登记机关依法监督查处；无照无证或有照无证从事需要审批的生产经营活动，由审批部门或行业主管部门依法监督查处。与放宽住所登记条件改革相配套，规定国土、规划、建设、房屋管理、消防等部门监管特定住所的责任。通过进一步明晰部门监管责任，推动各职能部门按照改革要求，制定配套的监管办法和标准，有利于推动市场监管方式从以事前审批为主向以事中、事后监管为主转变，提升整体监管效能。
——“一元公司”、“零首付”不代表不花钱可以开公司，放宽住所登记也不代表可以没有地址、“虚拟地址”，将通过信息更广范围更大力度公开实现更广泛的监督
实行公司注册资本认缴登记制，放宽注册资本各项登记条件，让“一元公司”、“零首付”变成现实。但公司对外承担责任的基础依然是公司的全部财产，而不是注册资本。注册资本认缴制也并不代表不缴。改革后，虽然公司登记可不提交验资报告，但股东需要按照章程约定的出资额、出资方式、出资期限缴纳出资，股东的出资责任还在。股东没有按章程约定交付出资，根据法律和公司章程仍然要承担相应民事法律责任。放宽住所登记条件，也不代表就可以没有地址、“虚拟地址”或者原来住所应当依法经有关部门审批方可开展相关经营活动的，今后不用报批了，等等。住所登记改革的目的是为了适应社会经济发展变化，适应新兴行业、小微企业实际需求，实现住所资源的充分合理利用，理顺住所登记与审批的关系。住所的规范管理仍然是一个复杂的社会管理问题，也涉及多个职能部门，现行法律法规政策或者说地方政府根据管理需要，对住所的条件作出具体规定的，仍然要按照规定执行。
随着上述系列“宽进”措施的推开，除了政府部门要加强监管，改革将加大信息公开力度，实现全社会监督。改革提出，要建立完善市场主体信用信息公示系统，建设省、市两级市场主体信用信息公示系统，统一数据标准、建设规范和运行管理，有效整合运用工商登记、行政审批、执法监管等信息资源，逐步引入司法、信贷融资等信息资源，实现准入与监管联动和跨部门信息共享。
建设市场主体信用信息公示系统，将市场主体登记、审批、监管及相关信用信息向社会公示，是转变市场监管方式，完善监管机制的重要基础和前提。一方面，政府部门要转变监管的方式，改变过去单纯依靠行政手段实施监管的方式，更加注重运用信息公示、信息共享、信息约束等手段，发挥行政、司法、社会组织和企业自身的作用，形成部门协同监管、行业自律、社会监督和主体自治相结合的市场监管新格局，没有这一系统，无法实施。另一方面，市场主体开展经营活动，需要了解交易对象相关信用信息，以维护交易安全，客观上需要这一系统。这一系统既是政府部门市场监管的基础，又是社会信用监管的基础，同时也是市场主体获取交易对象信用信息，保障交易安全的重要途径。从我省前期改革试点实践来看，加快建设信用信息公示系统，实现更广范围更大力度的信息公开及互联互通，是落实改革后续“严管”措施的重要保障。
——改变传统监管方式，给予企业更多信任的同时，充分合理使用行政资源，提升监管效率
传统监管模式下，强调政府对企业的全方位、24小时监管，政府部门要天天巡查到，要天天“看到”。这种制度设计下，造成对企业正常生产经营活动的干扰，也浪费大量的不必要的行政资源。如此前的年检（验照）制度（2014年3月1日起广东省正式停止企业年度检验工作），更多体现为工商登记机关对市场主体的一种定期检查监督制度。年检（验照）要在规定的时间集中办理，常常导致“塞车”、“拥挤”现象；由于疏忽等原因未按时参加年检（验照），要被处以吊销营业执照处罚，处罚过重。对企业，要定期巡查，并且有相应的巡查次数要求。
改革提出，改革现行的企业年检和个体工商户验照制度，实行市场主体年度报告制度。市场主体应当按年度在规定的期限内向工商登记机关报送年度报告，对其真实性负责，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。建立公平规范的抽查制度，提高管理效能和公正性。建立经营异常名录管理制度，工商登记机关将存在不按规定提交年度报告或者通过登记的住所无法取得联系等经营异常行为的市场主体，纳入经营异常名录，并向社会公示。市场主体自被载入经营异常名录之日起三年内完成整改的，可向工商登记机关申请恢复正常记载状态；超过三年未整改的，工商登记机关将其永久载入异常名录，不得恢复正常记载状态，并列入“黑名单”实行监管。
改定期集中年检为由市场主体在规定的期限内提交年度报告并对外公示，使市场主体由“被监督”改为“我愿意”接受监督，突出年报信息公示功能，强化市场主体责任；同时简化办理程序，市场主体可在网上完成全部操作，解决“塞车”、“拥挤”问题。改革还提出创新市场主体退出机制，建立经营异常名录管理制度，为逾期年报提供了合理救济途径，鼓励社会监督。此外，改革传统的监督管理方式，建立更行之有效、更公平规范的抽查制度，克服检查的随意性，提高检查的实效性、针对性。
——不让“诚实守信”成为口号，完善信用约束，实现“一处违规、处处受限”
目前，社会上一些恶意欺诈行为时有发生，“宽进”系列改革后，这种行为仍然可能发生。建立完善信用约束机制是实现“严管”的重要一环。
改革提出，进一步完善信用约束机制，建立健全市场主体信用信息归集、披露、运用制度，推进跨部门多领域信用信息综合管理运用，完善激励、警示、惩戒制度。推进“黑名单”应用管理，对被载入经营异常名录的市场主体及其法定代表人（负责人）、股东或高管人员采取重点监管措施。完善以市场主体法定代表人（负责人）任职限制为核心内容的失信惩戒机制，形成“一处失信、处处受限”的信用监管效应。大力培育市场征信机构，充分发挥征信机构在提供信用产品、促进商务诚信建设方面的重要作用。
加强企业诚信体系建设是整个工商登记制度改革的必然要求，建立完善信用约束机制主要包括守信激励和失信惩戒制度，需要政府部门和社会共同开展。因此，在向公众开放市场主体信用信息查询服务的过程中，要将政府部门监管措施与市场主体的信用信息直接挂钩，建立健全信用信息披露以及守信激励和失信惩戒等制度，推动形成市场主体“一处违法、处处受限”效应。
——避免部门“单打独斗”，完善协同监管机制，形成监管合力
市场准入放开后，市场秩序还需要政府各相关部门的协同维护、全社会的共同治理。一方面，政府部门监管，在厘清部门职责的同时，还需要避免“单打独斗”，要形成整体监管合力。另一方面，应充分发挥行业自律和社会监督的作用。
改革提出，要加强对市场主体及其生产经营行为和产品（服务）质量的监管，构建部门监管信息共享机制，提高协同监管能力，形成工商登记机关与审批部门、行业监管部门各司其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。同时，加强对市场主体违法失信行为的社会监督，加快培育和发展社会组织，激活业内监督机制，发挥行业规范自律作用，强化市场主体的责任意识、自律意识。
——不是所有的事都来找政府，要强化司法救济和刑事惩治
当前政府改革很重要的内容，就是理顺政府与市场的关系。政府应该把“该管的事管住管好”，不该管的事应交由市场和社会自行解决，否则就有可能“越位”。司法机关民事救济和刑事惩治是加强“严管”的重要内容。因此，改革提出，从司法救济方面，要区分民事争议与行政争议的界限，尊重市场主体的民事权利和意思自治，工商登记机关对当事人提交的申请材料仅作形式上的审查，而不能干预其民事权利义务关系。当事人之间产生的民事纠纷，宜通过民事诉讼解决。待司法裁判确定当事人的民事权利义务关系后，需要办理工商登记的，再依法办理。
从刑事惩治方面看，一是政府部门对市场主体行为涉嫌犯罪的，及时移送司法机关；二是相关部门主动配合公安机关、检察机关、人民法院履行职责，依法惩处犯罪行为。
【综述】
工商登记制度是政府管理经济社会的一项基本制度。现行工商登记制度是在我国经济体制转轨过程中逐步建立和发展起来的，在培育市场主体、保障交易安全、维护市场秩序等方面始终发挥着重要作用。对这样一个发挥着积极作用的重要制度进行深度改革，其核心并不仅仅是针对工商登记制度本身的不足，而是要调整和完善工商登记制度所体现的、所承载的政府职能。在现行政府职能体系下，政府承担了一些本应由市场、企业和行业自行可以调节和解决的事项。工商登记制度改革的实质是政府职能的调整与完善。近年来，从中央到地方大力推进以转变政府职能为核心的行政审批制度改革。转变政府职能，就是要把该放的权力放开到位，把该管的事务管住管好。工商登记制度改革，就是要放松市场主体准入管制，提高登记注册准入效率，最大限度地为投资主体松绑，使市场主体更加方便快捷的进入市场。同进，要构建“政府负责、部门协同、行业规范、公众参与”的市场监管新格局，促进形成诚信、公平、有序的市场秩序。
当前，全省全面推开工商登记制度改革大幕已经拉开，其改革效应值得期待。 |
